สมัชชาสหประชาชาติ (United Nations General Assembly - UNGA)

          เป็นกลไกที่ใหญ่ที่สุดในสหประชาชาติ ประกอบด้วยรัฐสมาชิก 193 ประเทศ โดยสมัยการประชุมของ UNGA มีระยะเวลา 1 ปี เริ่มต้นในวันอังคารที่ 3 ของเดือนกันยายนของทุกปี โดยในแต่ละปีรัฐสมาชิกจะเลือกตั้งประธานสมัชชาสหประชาชาติ (President of the General Assembly - PGA) สลับสับเปลี่ยนตามภูมิภาค¹ และรองประธานจำนวน 21 คน ทั้งนี้ PGA ของ UNGA73 คือ นางสาว María Fernanda Espinosa Garcés รัฐมนตรีกระทรวง Foreign Affairs and Human Mobility ของ เอกวาดอร์ (เป็นสตรีคนที่ 4 ที่ได้ดำรงตำแหน่ง PGA)

การอภิปรายทั่วไป (General Debate)

          จะเริ่มขึ้นวันอังคารภายหลังจากการเปิดสมัยการประชุม UNGA 1 สัปดาห์ ซึ่งถือเป็นการเริ่มต้นด้านสารัตถะที่สำคัญของ UNGA เนื่องจากเป็นเวทีที่เปิดโอกาสให้ประมุขรัฐหัวหน้าคณะรัฐบาล และหัวหน้าผู้แทนของทุกรัฐสมาชิกกล่าวถ้อยแถลงบริเวณแท่น (rostrum) หน้าหอประชุม (GA Hall) เพื่อแสดงนโยบาย ความคิดเห็นและท่าทีของประเทศตนในประเด็นสำคัญต่างๆ ตามหัวข้อหลักของ UNGA73 คือ "Making the United Nations relevant to all people: Global leadership and shared responsibilities for peaceful, equitable and sustainable societies"

          การจัดลำดับผู้กล่าวถ้อยแถลง (List of Speakers) จะดำเนินการโดยสำนักเลขาธิการสหประชาชาติ (United Nations Secretariat) โดยในช่วงเดือนพฤษภาคมของทุกปี จะมีหนังสือเวียนถึงคณะผู้แทนถาวรของรัฐสมาชิก เพื่อแจ้งให้รัฐสมาชิกลงทะเบียน (inscription) และแจ้งระดับของผู้กล่าวถ้อยแถลง ขณะนั้นเลขาธิการฯ จะพิจารณาจัดลำดับการกล่าวถ้อยแถลง โดยพิจารณาจากตำแหน่งของผู้กล่าว ซึ่งตามแนวปฏิบัติจะจัดให้ประมุขของรัฐกล่าวในลำดับต้น ตามด้วยหัวหน้ารัฐบาลและตำแหน่งอื่น ๆ ลดหลั่งลงมาตามลำดับ สำหรับภาษาที่ใช้ในการกล่าวถ้อยแถลง โดยปกติจะใช้ภาษาทางการ 6 ภาษาของสหประชาชาติ ได้แก่ อาหรับ จีน อังกฤษ ฝรั่งเศส สเปน และรัสเซีย อย่างไรก็ตาม ผู้กล่าวถ้อยแถลงอาจใช้ภาษาอื่น ๆ นอกเหนือจากภาษาทางการของสหประชาชาติ ซึ่งในกรณีดังกล่าว ผู้กล่าวจะต้องจัดทำคำแปลถ้อยแถลงของตนเป็นภาษาทางการของสหประชาชาติภาษาใดภาษาหนึ่ง และแจ้งให้เจ้าหน้าที่ของสำนักงานเลขาธิการสหประชาชาติทราบเพื่อใช้เป็นพื้นฐานในการแปลเป็นภาษาทางการของสหประชาชาติที่เหลืออื่น ๆ ต่อไป

          ในกรณีที่มีรัฐสมาชิกไม่เห็นด้วยกับถ้อยแถลงของรัฐสมาชิกใด หรือมีการพาดพิงถึงประเทศตน รัฐสมาชิกนั้นสามารถใช้สิทธิตอบโต้ (right of reply) ได้ แต่การใช้สิทธิดังกล่าวมักกระทำภายหลังการอภิปรายเสร็จสิ้นแล้วในวันนั้น โดยมีสิทธิในการตอบโต้สองครั้งต่อหัวข้อเรื่องหนึ่ง ครั้งแรกไม่เกิน 10 นาที และครั้งที่สองไม่เกิน 5 นาที ทั้งนี้ ผู้ใช้สิทธิตอบโต้ต้องกล่าวถ้อยคำจากที่นั่งของประเทศตนเองมิใช่ที่แท่นหน้าหอประชุม

คณะกรรมการ (Main Committees)

          UNGA มีคณะกรรมการหลัก 6 คณะ โดยรับผิดชอบประเด็นที่แตกต่างกัน ดังนี้

                      คณะกรรมการ 1 - การลดอาวุธและความมั่นคงระหว่างประเทศ

                      คณะกรรมการ 2 - เศรษฐกิจ การเงิน และการพัฒนา

                      คณะกรรมการ 3 - สังคม สิทธิมนุษยชน มนุษยธรรมและวัฒนธรรม

                      คณะกรรมการ 4 - การเมืองพิเศษและการปลดปล่อยอาณานิคม

                      คณะกรรมการ 5 - การบริหารจัดการและงบประมาณ

                      คณะกรรมการ 6 - กฎหมาย

          แต่ละคณะกรรมการจะมี Bureau ประกอบด้วยประธาน 1 คน รองประธาน 3 คน และผู้จัดทำรายงาน (Rapporteur) อีก 1 คน โดย Bureau มีหน้าที่เตรียมกำหนดการของการประชุม อำนวยความสะดวกในการหารือและการพิจารณาประเด็นสำคัญรวมถึงการหาข้อสรุปในประเด็นที่โต้เถียงกัน (หากมี) ระหว่างรัฐสมาชิก เพื่อนำไปสู่การพิจารณารับรองร่างข้อมติต่าง ๆ ที่ได้รับการเสนอในคณะกรรมการและเวียนตามกลุ่มภูมิภาค จากนั้นจึงนำเข้าสู่ที่ประชุมเต็มคณะ (Plenary) ของ UNGA เพื่อรับรองก่อนออกเป็นข้อมติ ซึ่งเป็นเอกสารผลลัพธ์ของ UNGA ต่อไป ทั้งนี้ แต่ละคณะกรรมการจะมีวิธีดำเนินงานที่แตกต่างกันเล็กน้อยตามธรรมเนียมปฏิบัติที่ผ่านมา นอกจากนี้ยังมีหลายประเด็นที่ไม่อยู่ในระเบียบวาระของคณะกรรมการหลัก ซึ่งร่างข้อมติภายใต้ระเบียบวาระเหล่านี้จะได้รับการเสนอในที่ประชุมเต็มคณะโดยตรง (โดยไม่ผ่านคณะกรรมการหลัก)

          คณะกรรมการหลักจะเริ่มต้นการประชุมเมื่อการอภิปรายทั่วไปเสร็จสิ้นลงแล้ว ซึ่งห้องประชุมคณะกรรมการหลักแต่ละคณะกรรมการ คือ การจำลองห้องประชุม UNGA เต็มคณะ ซึ่งจะมีที่นั่งของรัฐสมาชิก 193 ประเทศ และที่นั่งของผู้สังเกตการณ์ขององค์การระหว่างประเทศต่าง ๆ จำนวนที่นั่งของคณะผู้แทนแต่ละคณะมี 1-3 ที่นั่ง โดยแต่ละที่นั่งมีหูฟังสำหรับฟังการแปล 6 ภาษาทางการของสหประชาชาติ ส่วนหน้าของห้องประชุมจะเป็นเวทียกพื้นเพื่อเป็นที่นั่งของประธานคณะกรรมการ รองประธาน ผู้เสนอรายงาน (Rapporteur) เลขานุการและบุคคลอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ในส่วนของการประชุมเต็มคณะจะจัดขึ้นในหอประชุม    (GA Hall) ต่อจากการอภิปรายทั่วไป และดำเนินไปพร้อมกับการประชุมคณะกรรมการต่าง ๆ

           ขั้นตอนสำคัญในการประชุมคณะกรรมการหลักและที่ประชุมเต็มคณะจะเริ่มจาก

          1. การนำเสนอ (introduce) หัวข้อระเบียบวาระการประชุมแต่ละหัวข้อ โดยเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานสหประชาชาติที่เกี่ยวข้อง และ/หรือ ตัวแทนของคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องต่าง ๆ ที่ได้รับการแต่งตั้ง

          2. การกล่าวถ้อยแถลงของรัฐสมาชิก ซึ่งฝ่ายเลขาธิการของแต่ละการประชุมจะเปิดให้รัฐสมาชิกลงทะเบียนกล่าวถ้อยแถลงล่วงหน้าก่อนกำหนดวันประชุมในระเบียบวาระนั้น ๆ ซึ่งจำนวนผู้แทนรัฐสมาชิกที่กล่าวถ้อยแถลงในระเบียบวาระการประชุมแต่ละหัวข้อจะมีมากน้อยแตกต่างกันไปตามความสนใจและผลประโยชน์ของคณะผู้แทนแต่ละรัฐสมาชิก ทั้งนี้ แต่ละรัฐสมาชิกอาจกล่าวถ้อยแถลงทั้งในนามประเทศ หรือในนามกลุ่มประเทศ เช่น กลุ่ม 77 และจีน กลุ่ม Non-Aligned Movement (NAM) สภาพยุโรป อาเซียน กลุ่มนอร์ดิก (นอร์เวย์ สวีเดน ฟินแลนด์ เดนมาร์ก และไอซ์แลนด์) และกลุ่ม CANZ (แคนาดา ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์) โดยผู้กล่าวถ้อยแถลงจะกล่าวจากที่นั่งของรัฐสมาชิกตน

          3. การหารืออย่างไม่เป็นทางการ (informal meeting) จัดขึ้นเพื่อสอบถามข้อมูลเพิ่มเติมจากหน่วยงานของสหประชาชาติ และองค์กรที่เกี่ยวข้อง หารือระหว่างรัฐสมาชิก และ/หรือเจรจาร่างข้อมติ

          4. การรับรองข้อมติ รัฐสมาชิกจะรับรองร่างข้อมติตามฉันทามติ หรือในกรณีที่ไม่มีฉันทามติก็จะเปิดให้รัฐสมาชิกลงคะแนนเสียง และเมื่อรัฐสมาชิกรับรองร่างข้อมติในการประชุมหลักแล้ว ร่างข้อมติดังกล่าวจะถูกเสนอต่อที่ประชุมเต็มคณะเพื่อให้รัฐสมาชิกรับรองอีกครั้ง

ร่างข้อมติ (draft resolution)

           เป็นเอกสารทำงาน (working document) ที่ใช้ในการเจรจา (negotiations) ระหว่างรัฐสมาชิก ซึ่งจะนำไปสู่การรับรองร่างข้อมติเป็นข้อมติ UNGA โดย UNGA จะพิจารณารับรองร่างข้อมติในเรื่องต่าง ๆ ภายใต้ระเบียบวาระที่กำหนดไว้ในแต่ละปี ทั้งนี้ รัฐสมาชิกทุกรัฐสามารถเสนอร่างข้อมติในเรื่องใดก็ได้ที่ตนผลักดัน โดยเสนอภายใต้ระเบียบวาระที่เกี่ยวข้องหรือจะเสนอให้เพิ่มระเบียบวาระใหม่ก็ได้ รวมถึงจะเสนอในนามประเทศหรือในนามกลุ่มกลุ่มประเทศก็ได้ ซึ่งร่างข้อมติที่เวียนออกเป็น            "L Document" คือร่างที่ปิดการเจรจาและแปลเป็นภาษาทางการสหประชาชาติทุกภาษาแล้ว เพื่อเสนอรัฐสมาชิกพิจารณาในกระบวนการทางการ ซึ่งเมื่อถึงขั้นตอนนี้แล้ว การขอแก้ไขจะทำได้ยากและมักมีนัยการเมืองอยู่เบื้องหลัง และเมื่อร่างข้อมติได้รับการรับรองจากที่ประชุมเต็มคณะแล้ว (โดยฉันทามติก็ดีหรือโดยการลงคะแนนเสียงก็ดี) ก็จะกลายสถานะเป็น "ข้อมติ" โดยสมบูรณ์

ข้อมติสมัชชาสหประชาชาติ (GA resolution)

           เป็นเอกสารผลลัพธ์หลัก (main outcome) ของ UNGA ซึ่งไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย แต่ยอมรับกันทั่วไปว่าสามารถสร้าง "ความสำนึกดีชั่วและค่านิยมทางการเมือง" (moral and political value) เพราะสะท้อนข้อผูกพันทางนโยบาย (policy commitments) ของรัฐสมาชิก ข้อมติเหล่านี้จึงมีน้ำหนักหรืออิทธิพลต่อการดำเนินนโยบายและท่าทีของประเทศต่าง ๆ ค่อนข้างมาก และมักจะเป็นที่อ้างอิงในการเจรจาหรือมีปฏิสัมพันธ์ของทุกฝ่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นข้อมติที่ได้รับการรับรองโดยฉันทามติ (consensus) เนื่องจากถือว่าเป็นเอกสารที่รัฐสมาชิกทุกประเทศเห็นชอบด้วยแล้ว การรับรองข้อมติของสมัชชาฯ ถือเป็นการสร้างมาตรฐาน บรรทัดฐาน และค่านิยม ของประชาคมระหว่างประเทศร่วมกันต่อประเด็นสำคัญ ที่เป็นข้อห่วงกังวลและเป็นผลประโยชน์ของมวลมนุษยชาติหรือต่อสถานการณ์ระหว่างประเทศที่ส่งผลกระทบต่อสันติภาพ ความมั่นคง และความเป็นอยู่ที่ดีของสังคมโลก นอกจากนี้ ข้อมติสมัชชาฯ ยังเป็นการกำหนดวาระการทำงานร่วมกันของประชาคมระหว่างประเทศ เช่น วาระการพัฒนาที่ยั่งยืน หรือนำเสนอข้อริเริ่มสำคัญต่าง ๆ ที่จะนำไปสู่การบรรลุผลลัพธ์หรือเป้าหมายที่กำหนดร่วมกันด้วย

           ข้อมติประกอบด้วย 2 ส่วน ได้แก่

           1. วรรคอารัมภบท (preambular paragraph – PP) ส่วนใหญ่มักเป็นถ้อยคำที่ย้ำเตือน (recall/reaffirm) ยินดีต่อ (welcome) รับทราบ (take note of / recognize) เอกสารผลลัพธ์อื่น ๆ ของ UNGA การประชุมอื่น ๆ ที่ผ่านมาของ UNGA หรือเอกสารหรือเหตุการณ์อื่นใดที่เกี่ยวข้อง ที่นำไปสู่การดำเนินงาน (action) ในวรรคปฏิบัติการ  
           2. วรรคปฏิบัติการ (operative paragraph – OP) ซึ่งมักเป็นถ้อยคำที่ให้รัฐสมาชิก หน่วยงานสหประชาชาติ หรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่น ๆ ดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง (ระดับน้ำหนักจะแตกต่างกันตามถ้อยคำที่ใช้ อาทิ เชิญชวน (invites) สนับสนุน (encourages) เรียกร้อง (calls upon/request) และตัดสินใจ (decide) โดยจะสอดรับและสะท้อนถึงสาระที่กล่าวถึงในวรรคอารัมภบท

          นอกจากข้อมติแล้ว UNGA ยังสามารถออกข้อตัดสินใจ (decision) ได้ด้วย แต่ข้อตัดสินใจมักเป็นเรื่องเกี่ยวกับการบริหารจัดการทั่วไป เช่น การเลื่อนการพิจารณาระเบียบวาระใดวาระหนึ่งออกไปในการประชุม UNGA สมัยหน้า

กฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง

          การดำเนินงานของ UNGA ทั้งหมด รวมทั้งการจัดทำร่างข้อมติ อยู่ภายใต้ข้อบังคับ
การประชุมของ UNGA (Rules of Procedure of the General Assembly หรือ “ROP”) ซึ่งสามารถดาวน์โหลดเพื่อศึกษารายละเอียดได้ที่ http://undocs.org/en/A/520/rev.18

¹ รัฐสมาชิกต่าง ๆ ในสมัชชาสหประชาชาติแบ่งออกเป็น 5 กลุ่มภูมิภาค ได้แก่ 1) Affrican Group 2) Asia-Pacific Group (APG) 3) Eastern European Group 4) Latin American and Caribbean Group (GRULAC) และ 5) Western European and Others Group (WEOG)